人大代表工作的重要指导性文献
——中央９号文件10周年琐忆之一
李伯钧
来源： 中国人大网 2015年6月1日
2005年5月26日，中共中央发出通知，转发了《中共全国人大常委会党组关于进一步发挥全国人大代表作用，加强全国人大常委会制度建设的若干意见》（以下简称《若干意见》），即［2005］中央9号文件。我在全国人大常委会办公厅联络局工作多年，经历了中央9号文件形成和10年来实施的一些过程，深感中央9号文件的确是一份重要的人大代表工作指导性文献，对于坚持和完善人民代表大会制度，特别是对于加强人大代表工作以及人大常委会的制度建设，具有不可估量的作用。
一、中央９号文件出台的有关情况
中央9号文件是在我们党高度重视加强党的执政能力建设，高度重视实施依法治国基本方略，高度重视坚持和完善人民代表大会制度的新的历史条件下起草和出台的。
2004年是我国人民代表大会制度在全国范围内建立50周年。50年来，人民代表大会制度经历了建立、发展和不断完善的过程，积累了丰富的经验，也面临着一些新情况新问题，需要我们研究解决。其中，人大代表工作和人大常委会的制度建设等问题，越来越受到各方面的关注。
全国人大常委会历来重视代表工作。十届全国人大常委会进一步把代表工作作为常委会的基础性工作，注意充分发挥人大代表的作用。2003年4月，吴邦国委员长上任伊始就专门到联络局了解和指导联络全国人大代表和地方人大的工作；12月又在一封信上批示，要求对代表议案建议工作进行改进。2004年3月全国人代会后，根据常委会领导同志要求，联络局开始组成工作小组，调研起草后来出台的全国人大代表议案和建议处理的“两个办法”稿。7月，胡锦涛总书记在一份材料上批示，要求全国人大常委会研究规范代表活动问题。随后，全国人大常委会办公厅组织了几个调研组，就规范全国人大代表议案建议工作和代表在闭会期间活动集中深入进行调研，不断完善“两个办法”稿和开始起草加强和规范全国人大代表活动的若干意见稿。
2004年9月15日在北京，召开了首都各界纪念全国人民代表大会成立50周年大会，胡锦涛总书记发表了重要讲话；吴邦国委员长在社会主义民主法制建设座谈会上也发表了重要讲话。9月16日至19日，党的十六届四中全会召开，在通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》中，明确提出民主执政、科学执政、依法执政的理念。为了贯彻落实党的十六届四中全会决定的具体措施，围绕坚持和完善人民代表大会制度、支持人民代表大会及其常委会依法履行职能，吴邦国委员长亲自带领调研组先后到五个省、自治区调研，王兆国副委员长多次召开有关省市和全国人大各专门委员会的座谈会听取意见，全国人大常委会办公厅也组织了几个调研组到各地调研。经过调查研究后认为，当前坚持和完善人民代表大会制度，重点要做好两方面工作：一是进一步发挥人大代表的作用，支持、规范和保证人大代表依法履行职责；二是加强人大常委会的制度建设，使人大及其常委会充分发挥作为国家权力机关、工作机关和代表机关的作用。同时，考虑到全国人大的职责和地方各级人大的职责不完全相同，起草有关文件可以只限于全国人大，地方人大可以根据各地情况参照来制定自己具体的实施办法。基于以上考虑和意见，全国人大常委会办公厅代为起草《若干意见》稿时，注意以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，贯彻党的十六大和十六届四中全会精神，严格依照宪法和法律规定，认真总结多年来人大工作的实践经验，明确新形势下坚持和完善人民代表大会制度的指导思想、工作重点和主要措施。《若干意见》稿形成以后，在2004年年底征求了各省级人大常委会和全国人大各专门委员会的意见，2005年２月又征求中办、中央统战部、中央政研室、国办４个中央部门的意见，二三十易其稿，在充分吸收各方面意见和修改的基础上，最后以全国人大常委会党组名义将《若干意见》正式上报中央。
2005年5月13日，中央政治局常委会开会讨论《若干意见》，给予了充分肯定，认为这是坚持和完善人民代表大会制度的好文件，通篇体现了走中国自己的政治发展道路这一思想，体现了坚持党的领导、人民当家作主和依法治国三者的有机统一。这次会议决定，把《若干意见》转发各地、各单位贯彻执行。5月26日，中共中央发出通知正式转发。
中央9号文件的框架结构，是一个引言、两个部分。引言讲了坚持和完善人民代表大会制度的重要性,即是提高党的执政能力，保障人民当家作主，实施依法治国基本方略，做好新形势下人大工作的四个“必然要求”;讲了坚持和完善人民代表大会制度、做好新形势下人大工作，必须坚持三项原则，即必须坚持正确的政治方向，必须坚持民主集中制，必须坚持走群众路线、以人为本。中央9号文件两个部分的内容有18条。第一个部分是进一步发挥全国人大代表的作用，有13条，规定了五个方面的具体内容：一是保障代表的知情权，提高代表审议议案、报告的水平和效能；二是改进代表议案工作，提高议案提出和处理质量；三是完善有关工作制度，提高代表建议提出及处理的质量；四是加强和规范代表在大会闭会期间的活动，增强代表活动的实效；五是为代表在大会闭会期间的活动提供必要的条件和保障。第二个部分是加强全国人大常委会的制度建设，有5条，也规定了五个方面的具体内容：一是认真落实法律规定的立法制度，继续推进立法工作的民主化；二是进一步健全监督机制、完善监督制度，改进和加强监督工作；三是规范专门委员会的工作制度，发挥专门委员会的作用；四是建立和完善若干具体工作制度，促进全国人大常委会工作的制度化、法制化、规范化；五是从制度上保证和加强党对全国人大工作的领导。如果说，引言中的三项原则是中央9号文件的灵魂，那么两个部分中阐发的充分发挥代表作用、加强常委会制度建设就是中央9号文件的两个重点。
为了贯彻落实中央9号文件，经2005年6月17日、8月15日两次全国人大常委会委员长会议原则同意，全国人大常委会办公厅共配套出台了关于代表活动、代表议案、代表建议以及其他方面人大工作的10个文件，后来又出台了２个文件，共12个配套工作性规范文件，从工作层面上提出了落实中央9号文件的具体措施和办法。
2005年6月18日的人民日报发表评论员文章，认为中央9号文件是“坚持和完善人大制度的重要举措”，对“做好新时期人大工作，具有极为重要的意义。”盛华仁副委员长兼秘书长后来在答人民日报记者问时说：《若干意见》是当前一个时期坚持和完善人民代表大会制度、做好人大工作的重要的指导性文献，对于发展社会主义民主、健全社会主义法制，建设社会主义政治文明，构建社会主义和谐社会，具有重大的现实意义和深远的历史意义。中央在转发《若干意见》的通知中指出，坚持和完善人民代表大会制度，是全党全社会的共同责任。中央9号文件是建国以来党中央关于人民代表大会制度建设的一个十分重要的文件，是我国人民代表大会制度建设进程中的一件大事。中央9号文件体现了党的领导、人民当家作主和依法治国三者的有机统一，体现了发扬民主与求真务实的统一，体现了依法办事和与时俱进的统一。根据全国人大常委会领导同志的要求，学习贯彻落实中央9号文件，一是要深入学习、深刻领会，进一步把思想统一到中央精神上来。二是要结合本部门、单位实际，全面贯彻，把各项规定、措施和要求落到实处，使人大代表作用进一步发挥，使常委会制度建设进一步加强。三是要继续加强调研，在坚持正确政治方向的前提下，积极探索，不断改进工作、完善制度，努力开创人大工作的新局面。
需要指出的是，在中央9号文件出台后，有的同志认为其中的一些规定是限制了代表的权利，这种认识是不对的。对进一步发挥人大代表的作用，中央9号文件里面讲的是支持、规范和保证人大代表依法履行职责。规范是必要的，在社会主义市场经济发展的条件下，代表履职的行为应当要有约束，代表不应当不作为、不会作为更不能乱作为，而是要依法、积极、有效地作为。同时，有关机关、组织以及社会的其他方面，都要为代表依法履职提供条件或者保障，履行相应的责任。一个大前提是，人大代表是人民代表大会的主体，必须尊重代表的主体地位，树立为代表服务的思想，支持代表代表人民的利益和意志依法参加行使国家权力。支持、规范和保证这六个字，是有内在逻辑联系的，是缺一不可、相辅相成的，这构成了中央9号文件中关于进一步发挥人大代表作用的一条主线。
二、2010年代表法的修改把中央9号文件的主要精神上升为法律
代表法是一部对代表的地位和作用、代表工作和代表活动及其保障等作出具体规定的重要法律，自1992年4月3日公布施行以来，实践证明是一部好法，总体上是适应代表履职和代表工作需要的。随着时间的推移、实践的深入、情况的变化，在社会主义市场经济和依法治国新的历史条件下，代表法在实施过程中也遇到一些需要研究或者解决的问题。一方面是有的代表对代表职务的性质、代表的地位和作用认识不够到位，履职不够积极主动，对履职方式把握不够准确等。另一方面，也存在一些方面或者地方对代表依法履职服务和保障不够得力等。2005年的中央9号文件在原来代表法的基础上，在支持、规范和保障人大代表依法履职方面，丰富了内容、拓宽了渠道、增加了形式。各级人大及其常委会的代表工作，依据代表法和中央9号文件的规定并紧密结合实际，创造性地进行有益探索，积累了不少好的经验，形成了不少好的做法。根据形势发展的需要和党的十七大的要求，对代表法必要的修改和完善提上了2010年十一届全国人大常委会立法工作议事日程。
2010年修改代表法的指导思想是，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照党的十七大提出的“保障人大代表依法行使职权，密切人大代表同人民的联系”的要求，深入总结实践经验，特别是要深入总结中央9号文件实施以来各地好的做法，围绕支持、规范和保障各级人大代表依法履行职责这个重点，统筹兼顾，着力完善制度，充分发挥人大代表作用，增强人民代表大会的生机和活力，坚持和完善人民代表大会制度。按照全国人大常委会的工作部署，常委会法制工作委员会会同办公厅等有关方面着手对代表法的修改相关工作，进行了广泛的调查研究和征求了各方面的意见，形成了代表法修正案草案。在修改工作中注意把握了以下几点：一是认真贯彻、体现中央9号文件精神。围绕支持、规范和保障各级人大代表依法履行职责这个重点，将中央9号文件的精神体现到代表法中。二是全面总结各地代表工作的成功经验与做法。三是区分情况，分别处理。2010年8月、10月十一届全国人大常委会十六次、十七次会议，两次审议了关于修改代表法的决定草案；10月28日，常委会会议表决通过了这个决定，同日由国家主席公布实施。
修改后的代表法主要是做加法，由原来6章的44条增加为52条，并充实了原有的一些条款，增加和充实的内容绝大部分来自中央9号文件。这次代表法修改的重点有如下四个方面，即“四个进一步”：一是进一步明确代表的权利和义务。代表法在总则中明确规定了代表享有的权利和应当履行的义务。其中，代表第六项权利是“获得依法执行代表职务所需的信息和各项保障”，知情权的保障直接来自中央９号文件的规定。代表第三、四、六项义务的规定，其中积极参加统一组织的专题调研、执法检查等履职活动；加强履职学习和调查研究、不断提高执行代表职务的能力；自觉遵守社会公德、廉洁自律、公道正派、勤勉尽责等内容，直接或者间接来自中央９号文件的规定。二是进一步细化代表的履职规范。主要是对代表执行代表职务在会议期间的工作和闭会期间的活动，进一步细化代表履职的有关要求。其中，代表出席本级人大会议前应当做好准备，提出建议应当明确具体并注重反映实际情况和问题；代表在闭会期间的活动以集体活动为主、以代表小组活动为基本形式，代表参加专题调研活动等的内容，都是直接来自中央９号文件的规定。三是进一步加强对代表履职的保障。规定的保障代表知情权，强化代表履职学习以提高代表履职能力；扩大代表对常委会活动的参与；加强代表建议的办理工作；明确对代表专题调研报告的处理和反馈；代表的活动经费应当列入本级财政预算予以保障、专款专用；有关机关、组织应当认真研究办理代表建议；人大常委会的办事机构和工作机构作为集体服务机构为代表执行代表职务提供服务保障等内容，都直接与中央９号文件的规定相关。四是进一步强化对代表的监督。其中明确规定，代表应当正确处理从事个人职业活动与执行代表职务的关系，不得利用执行代表职务干涉具体司法案件或者招标投标等经济活动牟取个人利益。这也是根据中央９号文件的有关要求作出的。
如果说，2010年3月选举法的修改，主要是落实党的十七大提出的“逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表”的建议，那么2010年10月代表法的修改，则是落实党的十七大提出的“保障人大代表依法行使职权，密切人大代表同人民的联系”的要求，主要是将中央９号文件中那些被实践证明是行之有效的、各方认可的一些规定和要求，通过一定的法律程序上升为国家意志，也就是成为法律。因此也可以说，没有2005年5月的中央９号文件，也就没有2010年10月的代表法修改。
三、中央9号文件实施使人大代表工作进入新阶段
中央９号文件的实施，不仅对全国和地方各级人大及其常委会的代表工作是极大的促进，从一定意义也可以说，人大代表工作翻开了崭新的一页。
人大代表工作从我国人民代表大会制度在全国范围内建立的1954年算起，应当说经历了一个曲折的发展过程。改革开放30年多年来，人大代表工作进入了新的发展时期，其中1992年的代表法和2005年的中央９号文件具有标志性意义。这些年来的代表工作大致经历了这样三个发展阶段：一是1979年至1992年的代表工作研讨和探索阶段。在代表会议期间的工作和代表闭会期间的活动等方面，新的理论探讨层出不穷，新的实践探索雨后春笋。二是1992年至2005年的代表工作总结和规范阶段。代表法的公布实施使代表工作走上了有法可依的轨道，会议期间的代表工作进一步加强，闭会期间的代表活动进一步活跃。三是2005年开始的代表工作建立健全具体制度阶段。以中央9号文件为标志，进一步加强和规范代表工作，充分发挥代表作用，建立健全代表依法履行职责的各项具体制度，进一步增强代表工作和代表活动的实效，提升代表工作水平，已经成为全国和地方各级人大及其代表的共识，代表工作进入到了一个新的重要的发展阶段，有了长足的进展。人大代表代表人民的利益和意志，依照宪法和法律赋予本级人大的各项职权参加行使国家权力，特别是发挥在党和国家机关与人民群众之间的桥梁纽带作用，更加得到人民群众的信服和拥护。
中央9号文件不仅对做好人大代表工作意义重大，对做好人大及其常委会的其他工作也意义重要。10年来，各级人大及其常委会以深入贯彻中央9号文件为主线，把代表工作作为基础性、经常性的工作抓紧抓实，不仅使代表的作用得到进一步发挥，也使人大及其常委会的其他各项工作保持了旺盛的活力，促进了人大及其常委会工作的制度化、法制化、规范化。特别是人大常委会的立法制度、监督制度以及会议制度等，在原有的基础上都有了新的加强和改进。有的同志概括说，中央9号文件实施后，人大工作有四个“前所未有”，即各级人大常委会的代表工作和常委会制度建设的重视前所未有、力度前所未有、创新前所未有、实效前所未有。再扩大点讲，中央9号文件对推进新时期社会主义民主法制建设、推进中国特色社会主义事业的建设和发展也具有重要意义。
（作者系全国人大常委会代表资格审查委员会办公室原主任、办公厅联络局原巡视员）