关于地方人大对监察委员会实施监督的思考
（市人大常委会研究室 钟 延）
2016年，我国拉开监察体制改革序幕。经过近一年的试点，2017年10月召开的党的十九大明确要“深化国家监察体制改革，将试点工作在全国推开。”随后， 全国各地推开国家监察体制改革试点工作。2018年3月，十三届全国人大一次会议审议通过宪法修正案和监察法，国家监察制度正式建立。
国家监察委员会的设立，促成了在全国人大及其常委会下形成“国务院、中央军委、国家监察委员会、最高人民法院和最高人民检察院”五个最高国家机关并列的格局。与此同时，县级以上各级地方也全部形成人大及其常委会下的“一府一委两院”体制。如何在宪法、监察法和相关法律框架下，行使好人大及其常委会对监察委员会的监督权，让权力在阳光下运行，笔者结合相关法律规定及近两年来各地人大的工作实践，进行了初步思考。
一、地方人大对监察机关实施监督的现有法律规定
根据我国1982版宪法和2007版监督法等规定，在我国，国家行政机关、审判机关、检察机关都由作为国家权力机关的人民代表大会产生，对它负责、受它监督。各级人大及其常委会拥有对同级“一府两院”工作的监督权，“一府两院”必须依法对同级人大负责并报告工作，接受人大的监督。
2018年3月全国人大通过的宪法修正案，将宪法第三条第三款“国家行政机关、审判机关、检察机关都由作为国家权力机关的人民代表大会产生，对它负责、受它监督。”修改为“国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由作为国家权力机关的人民代表大会产生，对它负责、受它监督。”在新增的第七节第一百二十三条规定：“中华人民共和国各级监察委员会是国家的监察机关。”第七节第一百二十六条规定：“地方各级监察委员会对产生它的国家权力机关和上一级监察委员会负责。”
与此同时，2018年3月全国人大通过的监察法第九条规定：“地方各级监察委员会由本级人民代表大会产生，负责本行政区域内的监察工作……地方各级监察委员会对本级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委员会负责，并接受其监督。”
从上述两项法律规定来看，各级人大选举产生和接受人大监督的不再只是“一府两院”，而是“一府一委两院”。人大与监察委员会的关系，简言之，既是“产生与被产生”的关系，又是“监督与被监督”的关系。
二、监察体制改革背景下的“二元”监督机制分析
在人民代表大会制度下，人大及其常委会是国家权力机关，其他由其产生的国家机关所行使的权力，都是由人大分工出去的。因此，监督由其分工出去的权力是人大的一项重要职权，也是其国家权力机关地位的主要体现。为此，不仅宪法、组织法规定了人大及其常委会对由其产生的整个国家机构的监督权，国家还制定了专门的人大常委会监督法来规范监督权的行使。
监察体制改革后，人大又产生监察委员会作为专门的监察机关，人大保留的监督权和分工出去的监察权在性质、地位、范围、作用、运行机制等方面将发生新的变化，也就是说，监察体制改革通过整合监察权，重构了国家监督体制和宪法权力结构，形成了人民代表大会制度下的监督国家机关和监督国家机关工作人员的“二元”监督体制。
（一）人大及其常委会的监督权
为规范各级人大及其常委会行使监督权，宪法、监督法和相关法律作了一系列规定：一是各级人大及其常委会实行集体负责制，按照民主集中制原则，集体行使监督职权；二是就人大与“一府两院”之间的产生、监督和负责关系来说，其监督指的是人大作为一个权力机关对政府、法院、检察院的监督，是对机构履行职责情况的监督。
在这个意义上，监察委员会作为专门的监察机关，也是人大产生的，其履职也要受人大监督、对人大负责；三是人大监督的主要形式有审议专项工作报告，检查法律法规实施情况，依法提出质询案，依法组织关于特定问题的调查委员会，依法罢免或撤销公职人员等。
（二）人大与监察机关实施具体监督的关系分析
在实践中，任何一个国家机关的职权都是由具体的国家机关工作人员来行使的，因此约束权力，既要对国家机关作为一个机构整体的履职情况进行监督，也要对代表国家机关行使职权的公职人员的具体职务行为进行监督，二者相辅相成。
但在理论上，两个监督的法理基础和法律依据则有所不同：对国家机关的监督，涉及国家政治体制和国家权力结构关系，体现着国家机关之间的制约关系，是一个宪法问题；而对国家机关工作人员监督，则是按照法定权限和监督程序纠察其行使公权力的行为的机制，体现的是对公职人员履行岗位职责和廉洁从政的要求，是一个法律问题，也是人事监督和干部管理问题。
从人大和监察委员会之间的关系看，一方面，人大作为整体是权力机关，是国家主权和人民主权的表征，其直接行使的监督权，是权力机关对其他国家机关的监督权；同时，其他国家机关作为被监督对象，对作为国家权力机关的人大及其常委会更不可能有监督权，监察委员会也不例外。即人大是监督其他国家机关的主体，其自身受人民监督、对人民负责，任何其他国家机关都不得对其进行监督。另一方面，按照法治建设的要求，所有国家机关工作人员应该依法履行公职，其行使权力的行为也应该接受监督。实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖，以零容忍态度惩治腐败，正是建立监察委员会的初衷。即监察委员会是监督国家机关工作人员的专门机构，而且监察委员会与纪委合署办公，是代表党和国家行使监察职能的专门机关，其具体监察范围包括对公职人员职务违法、职务犯罪的调查和对廉洁从政、道德操守情况等的监督检查。
那么，这样就带来一个新问题，即监察委员会对国家机关工作人员的监察是否会间接形成对公职人员所在国家机关的监督呢？逻辑上说，对人员的监督，会在监督机关与被监督对象所在机关之间形成两种不同的关系，即监督关系和配合关系。
首先，关于监督关系。如果监察委员会在监督人员的同时，对其所在机关也形成了事实上的监督和制约，那么监督机关与被监督对象所在机关之间便形成了监督与被监督关系，这时监督机关对人员的监督就已经不是单纯的人事监督，而是涉及到了机关之间的权力制约关系，这是不符合宪法和监督法对监察委员会性质和职责的定位的。所以，监察委员会对行使公权力的公职人员的监察监督行为具有个体性、个别性和特殊性，通过对个别公职人员廉政状况进行合法性的监督和依法采取处理措施可以影响被监察对象整体的行为，但是监察委员会对公职人员的监察，是以不产生对被监督公职人员所在国家机关的监督制约效果为前提的。
其次，关于配合关系。即监督机关与被监督对象所在机关相互配合、协作，共同实现对监督对象的有效监督。根据国家监察体制改革的试点方案、人大常委会的授权决定和宪法、监督法的规定，监察委员会的职责是对国家公职人员进行执法与执纪监察，而这些国家机关工作人员的日常履职行为仍由其所在单位进行监督。因此，在对公职人员的监督上，监察委员会与公职人员所在的国家机关之间是配合关系，既体现为日常履职行为监督与违法、违纪监察的衔接，也体现为执法与执纪监察过程中监察委员会与公职人员所在机关之间的配合合作。举例来说，监察委员会对人大机关工作人员廉政状况和依法履职的监察，并不妨碍人大对自身工作人员履职状况的监督，监察委员会的监察更侧重于发现履职中的廉洁状况以及违法和犯罪问题，人大对自身工作人员的监督重点是要保证人大机关能有效地履行法定职权，因此，在对人大机关工作人员依法履职行为的监督上，人大与监察委员会之间形成了相互分工、相互衔接和相互配合的关系。
（三）“二元”监督体制的分工与合作
首先，要明确分工。人大是对国家机关监督的主体，可以对包含监察委员会在内的同级其他国家机关进行监督；监督委员会是对国家公职人员的全覆盖监察，其中包括对各级人大机关工作人员的监督。前者是对国家机关履职情况按照民主集中制原则进行评判，属于政治监督；后者是按照规定的权限和程序对国家公职人员行使职权的行为的监察，属于纪法监督，这种纪法监督与被监察对象所行使的权力性质无关，与被监察对象的公职人员身份相关。
其次，要相互配合。一方面，国家机关的职权是由具体的工作人员来行使的，因此监督机关与监督人员并非两条平行线，本身就是相互支撑、相互衔接的；另一方面，在监督人员时，监察委员会与公职人员所在的国家机关之间具有配合与合作的关系。
三、兼职代表制下地方人大对监察委员会的监督方式探讨
监察体制改革不仅将设立监察委员会作为与“一府两院”并行的新机构，而涉及到人大及其常委会、人民检察院、行政监察部门等现有机构及其职权的调整、衔接和分工合作，是关乎“国家重大宪制结构变动”的政治改革，因而其行使权力的行为更加需要加以有效制约，包括监察系统的内部监督、对监察权的外部监督和法治保障三大体系，其中外部监督中最为重要的就的权力监督。
（一）监察委员会不宜向人大报告工作。关于人大对监察委员会的监督方式，有的人认为监察委员会应向人大报告工作，理由是：第一，“一府两院”要向人大报告工作，监察委员会作为与“一府两院”并行的“一委”，也应当向人大报告工作；第二，报告工作是坚持民主集中制原则、坚持和完善人民代表大会制度的必然要求；第三，报告工作是加强“对监督者的监督”的必然要求。
监察委员会在人民代表大会上是否需要向大会作工作报告，目前法律没有明确规定，全国人大常委会也没有相关的立法解释，有待明文规定后依法执行。笔者认为，向人大报告工作确实是人民代表大会制度下，人大对由其产生的国家机构最基本、最重要的监督方式，然而，如果细致分析当前人大代表结构和人大的运行机制、监督机制，就会发现这一监督方式存在逻辑困境。其根本原因在于，我国的人大代表实行的是兼职代表制度，其中大部分人大代表是由公职人员、党员兼任的，这些人大代表在其本职岗位上都属于监察委员会的监察范围。监察委员会对这些人大代表在本职岗位上的公职行为的监督，会在一定程度上影响人大代表的投票，可能会使监察委员会工作报告难以在人大表决中得到客观公正的票数；反过来，这些具有双重身份的人大代表，也可能利用对监察委员会工作报告的投票权，来牵制监察委员会对其公职行为的监督。简言之，人大代表与公职人员的双重身份，使得对其的监督在监察委员会与人大及人大代表之间形成了双重的反向牵制，使得人大审议监察委员会工作报告的监督效果难以发挥。特别是，监察委员会工作有些涉及重要的国家秘密，不适宜公开报告。
（二）监察委员会应向同级人大常委会作专项工作报告。向人大常委会作专项工作报告，既可以避免前述向人大报告工作存在的逻辑困境，又可以落实人大对监察委员会的权力监督，是较为可行的监督方式。而且，宪法第六十五条、第一百零三条和人大组织法第二十三条都规定，全国和地方各级人大常委会组成人员不得担任国家行政机关、监察机关、审判机关和检察机关的职务，这也避免了因兼任公职而在监察委员会与人大常委会之间形成反向监督关系。与此同时，监察法第五十三条第二款也明确规定，在人代会闭会期间，“各级人民代表大会常务委员会听取和审议本级监察委员会的专项工作报告”，作为人大常委会，应有计划地安排听取和审议本级监察委的专项工作报告。2018年3月29日，山西省十三届人大常委会第二次会议听取审议了省委常委、省纪委书记、省监察委员会主任任建华作的《山西省监察委员会关于纪法贯通法法衔接制度建设工作的报告》。这也是监察法实施后，全国第一个省级人大常委会听取审议同级监察委员会专项工作报告。
（三）人大及其常委会对监察委员会行使选举和任免权。监察法第九条规定：“地方各级监察委员会由主任、副主任若干人、委员若干人组成，主任由本级人民代表大会选举，副主任、委员由监察委员会主任提请本级人民代表大会常务委员会任免。”根据上述规定，2018年1月14日，长春市第十五届人民代表大会第二次会议按照法定程序，选举产生了长春市监察委员会主任，并在同日举行的市十五届人大常委会第八次会议上，审议了市监察委员会有关人事任命案，表决任命了长春市监察委员会副主任、委员，向新任职人员颁发了任命书。人大对监察委人员的选举权和任免权，已经明确写进了宪法和监察法，按照法规规定，要继续执行下去。
（四）人大常委会可以对监察委员会组织执法检查。监察法第五十三条第二款规定：“各级人民代表大会常务委员会听取和审议本级监察委员会的专项工作报告，组织执法检查。”由于监察委成立不久，人大对监察委员会的监督也刚刚起步，执法检查如何操作，还没有成熟的经验可循。而在人大的监督方式中，执法检查是人大监督最常规性的方式之一，鉴于监察委员会工作的特殊性和独立性，与法、检两院的独立检察和审判具有相似性，建议可以依据监察法等法律对监察委员会开展执法检查，监督监察机关在行使监督、调查、处置等职权时，是否认真履行监察法，出现失位、越位，对公民人身、财产权利造成侵犯等问题。
（五）人大及其常委会可以对监察委员会开展询问和质询。监察法第五十三条第二款规定：“县级以上各级人民代表大会及其常务委员会举行会议时，人民代表大会代表或常务委员会组成人员可以依照法律规定的程序，就监察工作中的有关问题提出询问或质询。”这里的“询问”和“质询”是人大监督的一种形式，是人大代表或常委会组成人员对“一府一委两院”工作中不清楚、不理解、不满意的方面提出问题，要求有关部门作出说明、解释的一种监督形式，通过对工作的批评，以督促改进工作中的缺点和错误，提高依法办事水平和工作效率。针对监察法的这一规定，今后也可以尝试对监察工作中的某个问题依法开展专题询问或质询，以加强和提高人大监督的刚性和实效性。
（六）人大常委会可以对监察委员会进行评议。评议包括工作评议、执法评议、述职评议和个案评议等多种形式，是人大常委会通过调查了解监察机关工作，提出改进工作的意见建议，并对存在的问题督促整改的监督方式。自觉接受人大监督是监察机关的一项法定义务，但是对于其中的个案评议，应充分考虑到监察委的工作性质，办案的机密性、独立性、不受干扰性，因此，在监督中尽量避免对个案的监督。建议对监察机关可主要采取工作评议和述职评议的方式，监督的重点应该侧重对办案的法定程序监督，对监察人员的权力监督、执行职务监督和遵纪守法的监督。