党的十七大报告指出，要“坚定不移发展社会主义民主政治”，“从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法行使管理国家和社会事务、管理经济和文化事业”。近年来，重庆市各级人大常委会积极探索并逐步推行的公民旁听制度便是发展人民民主、扩大公民有序政治参与的一项具体实践。本文拟结合重庆市实施公民旁听人大常委会会议制度（以下简称公民旁听制度）的情况，就如何进一步完善公民旁听制度、推进民主政治建设作一些探析。
一、重庆市实施公民旁听制度的概况
（一）实施公民旁听制度的基本情况
近年来，重庆市、区（县）两级人大常委会积极探索并实施公民旁听制度，重庆市人大常委会于今年建立了公民旁听制度，部分区（县）人大常委会也建立了公民旁听制度。
1、重庆市人大常委会实行公民旁听情况。2008年6月26日重庆市第三届人大常委会第九次主任会议通过《重庆市人大常委会会议旁听暂行办法》，规定“凡年满18周岁、具有完全民事行为能力的本市公民、在渝工作或居住的中国公民和在渝的外籍人士，均可根据本办法自愿申请旁听市人大常委会会议”、“市人大常委会主任会议可以根据会议议题，邀请相关人员旁听市人大常委会会议”。2008年7月22日，重庆市第三届人大常委会第五次会议安排了35名公民旁听。这是重庆市人大常委会首次制定公民旁听办法并安排公民旁听市人大常委会会议。
2、区（县）人大常委会实行公民旁听情况。据调查，重庆市40个区（县）人大常委会中，坚持开展公民旁听的10个，占区县总数的25%，其中既坚持开展公民旁听又制定公民旁听办法的8个，坚持开展公民旁听但现未制定公民旁听办法的2个。另外，有4个区（县）人大常委会试行过公民旁听，但没有持续开展；1个区人大常委会制定了公民旁听办法，但因常委会会议室限制，至今没有实行过公民旁听。其他区（县）人大常委会主要囿于常委会会议室座位的限制，尚未开展公民旁听。
（二）实施公民旁听制度的基本做法
综合重庆市实施公民旁听制度的情况，各地开展公民旁听工作的基本做法大体如下：
1、建立公民旁听制度。由常委会会议或主任会议讨论通过旁听办法，明确建立公民旁听制度的意义，规范旁听公民的条件、报名申请程序、旁听的组织、公民建议的处理等事项，确保公民旁听工作的规范有序。
2、发布公民旁听公告。人大常委会会议召开之前，常委会办公（厅）室通过当地新闻媒体向社会发布公告，有的还在城市广场、集镇等张贴公告，告知人大常委会会议举行的时间、地点、议题和公民旁听名额、申请程序等事项。
3、确定旁听公民名单。人大常委会相关工作机构在规定时间、地点接受公民的旁听申请，主任会议或有关工作机构对报名旁听名单进行资格审查，最后确定参加旁听的公民。
4、做好公民旁听会务。发放旁听证，安排好旁听席，准备好旁听人员所需的笔、纸张及相关文件材料，引导旁听公民遵守有关法律法规和会议纪律，保障旁听公民的权利和义务。
5、处理旁听公民建议。通过书面形式收集旁听公民的意见建议，必要时组织召开旁听人员座谈会，听取意见。对旁听公民的意见建议，按人民来信来访方式处理。
（三）实施公民旁听制度的不同之处
由于我国法律未对公民旁听作明确规定，各地在具体实施中存在一定差异：
1、旁听公民资格要求不同。主要有三种做法：第一种是年满18周岁、享有政治权利、具有完全民事行为能力的本区（县）公民有资格申请旁听，不是本地户籍的中国公民和外国人不能旁听；第二种是年满18周岁、享有政治权利、具有完全民事行为能力的中国公民有资格申请旁听，与第一种相比，资格有所放宽，只要是中国公民即有申请旁听资格，大多数区县作此规定；第三种是年满18周岁、享有政治权利、具有完全民事行为能力的中国公民和外国公民，在第二种基础上增加了外国公民，作此规定的是市人大常委会。
2、旁听公民产生方式不同。主要由三种方式产生：一是本人报名；二是单位推荐；三是直接邀请。少数地方只采用本人报名的方式，大多数地方采用本人报名申请和单位推荐或直接邀请相结合的方式产生候选对象。
3、审定旁听公民方式不同。主要有两种：一种是由相关工作机构按照规定的旁听条件和旁听席座位数量，审查确定旁听人员名单；另一种是由相关工作机构对旁听公民名单进行初审后，提交主任会议审定，大多数区县采用这种方式。
4、旁听公民权利保障不同。有的规定旁听人员只能“看”和“听”，不能阅读文件、不能发言，有的规定旁听人员可以领取和阅读会议文件，有的规定旁听人员经会议主持人允许可以发言，有的规定对旁听公民的合理化建议在会议简报上反映并交有关部门研究处理，有的规定适当补助旁听人员的车旅费用，等等。
二、重庆市实施公民旁听制度中存在的主要问题
当前，重庆市实施公民旁听制度中存在认识还需提高、发展还不平衡、制度还不完善等问题，但对已经实施公民旁听制度的地方来说，最主要的问题是公民自愿报名申请旁听积极性不高。据调查，各地人大常委会最初开展公民旁听时，公民踊跃报名旁听，积极性较高，但往往一阵新鲜过后，逐渐冷淡下来，自愿报名者越来越少，有时甚至出现无人报名的现象。为了防止旁听席“冷场”，弥补自愿报名的不足，各地人大常委会主要依靠商请有关单位推荐。以南川区为例，自2003年9月实施公民旁听制度以来，已有220多名公民旁听人大常委会会议，但60%的人来源于单位推荐，自愿报名人员仅占40%，且自愿报名人员中，存在“三多三少”的现象，即退休人员多、信访人员多、重复报名人员多，年轻人少、新面孔少、高素质人员少。
为什么会出现这种与人大常委会建立公民旁听制度初衷不相一致的情况呢？笔者认为，主要有以下几个方面原因：
1、公民民主意识不浓厚。一方面，我国生产力不够发达，绝大多数公民把主要精力和时间放在追求经济利益上，对财产权利很看重，对民主权利不够关心。另一方面，我国民主法治建设滞后，公民的民主权利不被尊重或一定程度上受到遏制，影响了公民行使民主权利的积极性。
2、人大会议缺乏吸引力。首先，人大常委会是民主议事、集体行使职权，需要各方面充分表达意见，有时审议一个简单事项也要较长时间，让旁听人员觉得人大会议议事效率不高；其次，人大常委会会议政治性强，有些事项提交人大常委会审议主要是完成法定程序，审议的有些事项虽然是全局性问题，但不是公众关注的热点问题、民生问题，让旁听人员觉得人大会议是做形式；第三，人大常委会审议质量不高，有的工作报告内容空洞，有的常委会组成人员发言空泛，有的采用鼓掌或举手方式表决，让旁听人员觉得人大会议没有代表人民意愿。
3、公民旁听制度有缺陷。一是对公民自愿报名申请旁听的限制过多。如报名手续比较繁琐，有的规定公民要到所在乡镇、街道或部门开具介绍信或出具证明，才能到人大常委会有关工作机构报名登记，一般人不可能或不想去做这些繁琐的工作。再如旁听范围比较狭窄，有的规定旁听公民只可旁听全体会议，不允许旁听分组审议、任免干部等敏感过程，可对旁听公民来说，这些环节在电视上看不到、报纸上读不到，他们最想亲眼目睹。二是对旁听公民建议处理不重视。由于对旁听公民所提建议按人民来信来访方式处理，往往一转了之，办理情况无人问津，挫伤了旁听人员的积极性。
三、进一步完善公民旁听制度的对策建议
完善公民旁听制度，需要在认识上进行深化、在立法上进行规范、在实践中进行探索。只有这样，才能使这项制度保持旺盛的生命力，跟上社会发展的步伐，在我国民主政治建设进程中发挥应有的积极作用。
（一）提高对公民旁听制度的认识
提高对公民旁听制度的认识，需要从法律依据、政治理论和现实意义等层面去理解和深化。
从法律依据上讲，公民旁听符合宪法精神。我国宪法规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”；“ 全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。”公民旁听作为人民行使民主权利和对人大及其常委会实施监督的一种形式，体现了我国宪法的精神，是贯彻执行宪法规定的具体实践。
从政治理论上讲，公民旁听符合党的主张。党的十七大报告指出，“人民民主是社会主义的生命。发展社会主义民主政治是我们党始终不渝的奋斗目标”；要“扩大人民民主，保证人民当家作主”；要“健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。”实施公民旁听制度，拓宽了民主渠道，发展了人民民主，符合党的主张，是贯彻落实党的执政纲领的具体实践。
从现实意义上讲，公民旁听符合人民意愿。公民旁听人大常委会会议，架起了人大常委会加强与公民联系的桥梁，为公民直接了解国家权力机关工作内容和运作方式提供了良好的平台，可以促进人大常委会与公民之间的互动交流，有利于提高公民的民主法治意识，有利于推进人大常委会决策的民主化、科学化，增强决策透明度和公众参与度，使人大常委会作出的决定、审议意见更加符合客观实际、更加符合人民群众的心愿。
（二）加快公民旁听制度的立法
对人大常委会会议是否设置旁听席，我国至今没有全国性的法律规定。据调查，截止目前，全国31个省（自治区、直辖市）人大常委会，已有21个实行了公民旁听。但目前各地做法不一，工作开展起来随意性较大，公民的参与愿望和热情因此受到影响。建议全国人大常委会立法，使公民旁听制度在全国得到良好推行。一些因地区差异不同而不易明确的做法，如资格规定、报名手续、权利保障等，可由各地制订具体的实施办法加以细化。如果全国人大常委会难以统一立法，建议各省（自治区、直辖市）人大常委会制定地方性法规，使公民旁听制度更加规范化。
（三）改进公民旁听制度的不足
对公民旁听制度在实施过程中普遍存在的问题，应当随着形势的发展不断加以改进和解决。
一是放宽旁听人员范围。建议凡是我国公民或往来我国的外国公民，只要有旁听意愿、依正当渠道申请并经审查确定都可以参加旁听。为了扩大实效，建议取消年龄限制。据报载，2006年2月，沈阳市第十三届人民代表大会第四次会议向小公民敞开大门，从中学生中选出部分代表参加旁听，其目的就是要让小公民亲眼看亲耳听亲身感受人代会的运作，从小关心国家、关心社会和关心公共事务。
二是改进旁听报名方式。对自愿报名者，不要设置太多的条条框框，应尽量简化手续，只要身份、目的清楚即可批准，以吸纳更多来自不同层面的公民旁听。由于自主愿报名人数的不稳定性，对只设自愿报名一种方式的，建议增强商请单位推荐或直接邀请的方式，确保旁听席不冷场。
三是取消旁听内容限制。无论是全体会议还是分组审议或任免表决等，只要不涉及国家机密及影响社会稳定，都应当允许公民旁听，让公民更大程度了解和参与国家权力机关的运作过程。据了解，发达国家议会几乎都有公民旁听制度，且基本上都向公民全过程公开的，这有利于保障公民的民主权利得到充分实现。
四是重视处理公民建议。对公民在旁听会议时提出的意见建议，应认真进行整理分类。对提出的合理化建议，要认真研究吸纳，及时予以反馈和落实；对不可行的意见建议，要向旁听公民作必要的解释；对旁听中表现出色的公民，可以通过简报宣传、安排媒体采访等，提高旁听公民的参政议政热情。
五是保障旁听公民权利。做好旁听会务服务，给旁听公民提供必要的会议材料（特别是会议文件），让其了解会议概况；热情回答他们的询问，悉心听取其意见；有条件的地方，可适当解决旁听公民的交通、食宿、误工等费用。只有旁听公民的权利得到充分的尊重和保障，才能吸引更多公民申请旁听，旁听制度才能取得良好的社会效果。
（作者系重庆市南川区人大常委会办公室主任王民爱）