长春市人民代表大会法制委员会工作报告
（书面）
（2021年12月7日长春市第十五届人民代表大会法制委员会第三十四次会议通过）
五年来，市十五届人大法制委员会、常委会法制工作委员会在市人大及其常委会的领导下，高举习近平新时代中国特色社会主义思想伟大旗帜，深入学习贯彻党的十九大和十九届中央历次全会精神，深入学习贯彻习近平法治思想和习近平总书记视察吉林重要讲话重要指示精神，紧紧围绕市委重点工作,按照 “立急需管用的法、立特色鲜明的法、立小而精的法”的立法工作理念，完善“党委领导、人大主导、政府依托、各方参与”的立法工作格局。地方立法工作有创新，法律监督工作有创举。在立法工作定位上，力求围绕中心、服务大局，针对问题、解决问题、好使管用；在法规规范内容上，力求贴近实际、贴近工作、贴近需求；在法规选题及框架结构上，力求小切口、短而精，形式服从内容。委员会在全国地方立法座谈会上以《立百姓期盼之法规，破解城市管理难题》的题目，就我市停车场条例的制定进行了经验交流。还发表了《地方性法规实施中的问题及解决对策》《坚持科学立法、民主立法、依法立法 以良法善治为改革发展保驾护航》等立法理论和实践方面的文章。五年来，协助常委会制定法规15件，修订法规13件，修改法规44件（次），废止9件，在助力经济社会发展和改革攻坚中发挥了重要作用。
一、以科学的理念推动立法工作更好地助力改革与发展
五年来，我们紧紧围绕中心、服务大局，以科学的理念推动立法工作更好的助力改革与发展，以良法促善治。
（一）紧紧围绕经济社会发展攻坚任务，立急需管用的法。在制定立法规划过程中，紧紧围绕市委在一定时期的攻坚任务，精心选择立法项目。使立法规划既体现了市委对立法工作的领导，也反映了市委在立法中的工作要求，有效的保证了立法工作与党的经济社会发展的重大决策相结合，为我市经济和社会发展提供了强有力的法治支撑。为深入贯彻落实习近平总书记关于科技创新的重要论述和视察吉林重要讲话重要指示精神，为我市科技创新打牢法治基础，提供坚实保障，制定了《长春市科技创新条例》，常委会主要领导全程参与调研和起草工作，条例着重通过加强科技创新领导与考核、促进科技成果转化、科技企业家队伍建设、强化科技金融体系建设、加强域内外科技合作等方面的条款设计，推动搭建高校院所创新资源和企业需求供需对接平台，打通成果转化、市场应用“最后一公里”； 推动培育生成更多的高成长科技型企业和专精特新“小巨人”企业；推动壮大科技领军人才、高技能人才、企业家人才队伍，吸引高校毕业生来（留）长创业就业。以法治方式引领、规范、促进和保障科技创新，加快区域创新中心建设，推动长春经济社会高质量发展。围绕长春现代化都市圈建设，加强城市建设和管理，解决市政设施建设和管理中的难点、堵点问题，修订了《长春市市政设施管理条例》，常委会主要领导亲自参与法规修订工作，提出修改意见和要求。增加了关于自筹资金建设的市政设施后期管理的规定，解决了建筑物与道路之间自建市政设施无人维护管理的问题；增加了关于废弃管线拆除的规定，解决了我市存在大量废弃管线占用地下空间，存在安全隐患的问题。
（二）坚持结合地方实际，立特色鲜明的法。地方特色是地方立法的生命力所在。五年来，我们坚持从本市实际需要出发，立足改革发展和维护群众利益，回应社会关切，抓住问题导向，重点在“破解”上下功夫。长春作为北方城市，冬季供暖是关系到千家万户的民生大事。为了进一步加强供热管理,改善供热质量，积极回应人民群众的期待和关切，制定了《长春市城市供热管理条例》。组织召开立法听证会，零距离、全方位的听取社会各界的声音。条例理顺了供热管理体制，规范了供热基础设施建设管理，健全了供热的准入与退出机制，规定了测温退费的基本程序，规范了停热有关事项，解决了供热期、最低供热温度、供热设施运行基础费、供热设施维修养护责任等群众关注的问题。调整了供热期的起止时间，由原来的10月25日提前到10月20日。这是我市第一部规范城市供热管理的地方性法规，对于加强供热管理、规范供热用热行为，促进供热事业健康发展有着重要意义。物业管理涉及千家万户，与人民群众的切身利益息息相关。物业管理效果如何，关乎人民群众的获得感、幸福感、安全感，关乎“共建、共治、共享”社会治理制度的完善，关乎国家治理体系与治理能力的现代化。《长春市物业管理条例》一审后，法工委针对人民群众高度关注的物业维修资金使用、违法建设查处、物业服务收费等问题，开展深入调研，组织听证会，通过对草案的进一步修改，规定了物业维修资金应急使用的情形，破解了物业专项维修资金使用难问题；规定了查处小区内违法建设和私挖地下空间等违法行为的认定主体和执法主体，解决了违法建设查处难的问题。
（三）遵循把握地方立法规律，立小而精的法。本届人大常委会在确定立法理念时，力求适应新时代新要求，尊重地方立法规律。本着“不抵触、有特色、可操作”原则，在法规的体例结构上，不求大而全的模式；在法规的形式上，不套用一种模式；在法规的内容上不刻意追求完美。坚持根据自身特点和地方法治需求，有几条就写几条，力争使每一条规范都能够在社会实践中得到有效地落实和应用，重点在实用上下功夫。制定《长春市农作物秸秆露天禁烧和综合利用管理条例》时，坚持“小切口”立法，针对秸秆露天禁烧和综合利用工作中存在的责任不明晰、执法依据不足、综合利用体系不健全等问题，有针对性的提出解决方案，明确禁烧工作主管部门，划定了禁烧区和限烧区，细化了秸秆综合利用工作分工，设定了法律责任。为遏制露天焚烧秸秆、加强秸秆综合利用，防治大气污染，提供了法治保障，受到各界的好评，提高了立法的“含金量”，切实做到了立法着力解决实际问题。制定《长春市反餐饮浪费条例》时，不分章节，共26条，不照抄照搬上位法和其他省市的规定，不追求体例结构的完整，不求大求全，按照形式服从内容的原则，坚持从长春市实际出发，需要规定几条就规定几条，体现长春特色，进一步压实了政府及其有关部门反餐饮浪费责任，强化了宣传引导 ，明确了餐饮服务经营者的主体责任。解决了我市餐饮浪费工作的实际问题。面对突如其来的“新冠”疫情，协助常委会第一时间作出了《关于依法做好传染病疫情防控工作的决定》《关于禁止捕杀、交易、食用野生动物的决定》《关于深入开展爱国卫生运动做好常态化疫情防控工作的决定》。
二、以创新的方法构筑地方立法工作新格局
五年来，我们始终坚持党对立法工作的全面领导，充分发挥人大在立法中的主导作用，充分发挥政府在地方立法中的依托作用，打造立法工作合力。
（一）坚持和完善请示报告制度，确保党对地方立法工作的全面领导。坚持党的领导，是中国特色社会主义最本质特征，是中国特色社会主义制度的最大优势。坚持党对立法工作的全面领导是重大的政治原则。始终坚持把党对立法工作的全面领导贯穿立法工作的全过程，在思想和行动上保持高度一致，确保地方立法始终坚持正确的政治方向。无论是立法规划和立法计划的确定，还是每一部法规制定过程中重点、难点问题的协调解决，都及时向市委请示、报告。经过几年的实践，已逐渐形成了制定立法规划、年度立法计划、市委确定的重点立法项目的工作情况以及涉及主题重大、情况复杂的重要立法事项及时向市委请示报告的工作机制。常委会在制定农村环境治理、农作物秸秆露天禁烧和综合利用管理条例时，就条例中的重大问题向市委常委会作了专题汇报。
（二）充分发挥人大主导作用，在法规立项上寻求新突破。法规立项是立法工作的源头，是体现人大主导作用的关键，也是整体立法活动能否获得成功至关重要的环节。一是安排专门处室、专门人员负责调研立法需求。年度立法计划和五年立法规划都是由专门处室、专门人员负责调研、跟进和落实，同时邀请立法顾问、专家根据实际需要对五年立法规划进行论证，以保证立法项目在计划和规划之初就能符合社会发展的方向。二是在代表中找项目。在编制五年立法规划和年度立法计划时，给全体代表发函征求意见。初稿形成后再次征求代表意见。三是在代表建议中找项目。人大代表建议是生成立法项目的重要资源，我们切实注重利用好这一宝库。
（三）建立沟通协调机制，发挥政府在地方立法中的依托作用。为了充分调动政府的立法积极性，我们努力提高沟通协调效率，确保“两条腿走路”，实现立法、执法“无缝对接”。一是探索建立立法项目“双组长专班”立法工作机制。积极发挥政府部门的优势，提升立法效率和针对性、可操作性。二是坚持立法项目提前介入机制。机构改革后，政府的立法体制也发生了重大改变，特别是立法力量分布不均衡。为了加强政府部门地方性法规草案的起草能力，在制定《长春市科技创新条例》《长春市物业管理条例》时，突破旧有模式，改变以往仅在前期提出修改意见的提前介入方式，将立法专家与政府起草部门对接，让立法专家助力政府部门起草工作。在制定《长春市市政设施条例》时，采取了联合起草的办法，由法工委和相关专委的立法工作人员、立法专家、政府部门有关人员组成联合起草组，使法规草案更接地气、更加规范，提高了法规起草质量。三是认真推进地方立法项目联系协调机制。为了保证立法计划的落实，定期召开由各有关部门参加的立法工作推进会，就立法项目进行研究和部署，做到每个项目都掌握，都有责任主体、都有工作标准和工作时限，努力推动立法工作落实到位。
三、践行全过程人民民主，推进新时代立法工作高质量发展
五年来，我们坚持科学立法、民主立法、依法立法，通过开门立法，广泛听取人民群众的意见和建议，不断拓宽各方参与的地方立法工作的渠道。
（一）人大代表全过程参与立法。一是成立了人大代表立法专业小组。立法专业小组在地方立法的各个环节发挥积极作用，参与立法的各个环节，从法规的起草到表决稿的形成，在各个阶段都发挥重要作用。二是建立代表立法意见建议的征集、汇总和反馈机制。通过代表电子邮箱、传真、电话咨询、组织召开交流总结反馈会议等方式，征集代表立法意见建议并及时整理、汇总。三是拓展代表参与立法项目需求征集和提出立法议案工作。围绕我市中心工作和民生关切提出立法项目建议，不仅成为地方立法的参与者，还成为地方立法的启动者，真正发挥代表在地方立法中的重要作用。代表们的积极参与，不仅使地方立法更接地气，可操作性更强，也督促政府相关部门加快了对相关问题的解决步伐。
（二）充分发挥基层立法联系点直通车作用。基层立法联系点是反映民情、倾听民意、汇聚民智的“直通车”，是丰富民主形式、拓宽民主渠道的具体体现。形成常态化联系机制，建立了立法征询机制，制定立法计划、立法规划以及出台地方性法规都及时征求联系点的意见和建议。立法工作的触角已经延伸到百姓的家门口，基层立法联系点作为法制建设的助推器、法制宣传的扩音器、立法民意的采集器，让百姓不再成为旁观者。
(三)借专家学者外脑力量为地方立法提供智力支持。为了提高立法的质量，切实保障立法的科学性与民主性，我们选聘了常委会立法顾问，还有一批专家学者成为我市立法专家库成员，每一件法规草案都请相关顾问、专家就法律问题和专业领域问题进行咨询论证。积极探索创新合作模式，充分发挥外脑作用，助力我市立法工作，我们还加强与高校法学院的交流合作，与吉林大学法学院、东北师大政法学院联合成立了地方立法研究中心。让在校大学生深入企业、社区、农村开展地方立法需求调研，将人民群众对地方立法需求及时进行反馈。这一举措创新了地方立法工作，推进了高校法学院产学研相结合，为提高研究生创新能力与实践能力搭建平台，更好地为地方立法工作提供智力支持。
四、多措并举开展精准监督，增强备案审查工作实效
委员会始终遵循“有件必备、有备必审、有错必纠”的原则，认真履行宪法法律赋予的职权，坚持主动审查与被动审查相结合，以切实保障宪法法律实施、维护国家法制统一、保障人民群众根本利益和促进社会公平正义为出发点，加强对相关单位报送备案的规章和规范性文件等审查监督。
五年来，共计接到市政府及相关部门报送的规范性文件113件，按照法定程序，会同相关专门委员会，及时进行了审查。对规范性文件存在的“不适当的”和“相抵触的”情形进行了重点审查，在与相关专委会、市司法局以及文件制定机关充分沟通协调的基础上，提出具体的意见。组织起草了《关于规范性文件备案审查工作流程》，进一步明确了规范性文件备案审查的范围和标准，提出了加强备案审查制度和能力建设的具体措施。按照立法法和省备案审查条例要求，每年都认真总结前一年度规范性文件备案审查工作，向主任会议进行汇报，并书面向常委会会议进行报告。并对各县（市）区人大备案审查工作进行了有针对性的指导。
五、加强立法宣传工作，推进法规有效实施
通过举办法制讲座、制作电视专题片、召开新闻发布会等多种形式，加强对宪法的宣讲，对地方性法规的解读，对市人大及其常委会立法工作的宣传，促进了全社会法治意识的提高，推进了地方性法规的有效实施。
（一）精心组织了市人大常委会“人民讲堂”—地方性法规系列专题讲座。围绕“学习宪法知识、弘扬宪法精神、宣传地方法规、建设法治文化”的主题，从2018年开始，邀请我市法学界的专家学者在市图书馆开展法规讲座，提高法制宣传教育的影响力。至今已对群众关注度高的电梯管理条例、养犬管理条例、生活垃圾分类管理条例等10部法规进行了专题解读。参加市民累计千余人次，收到了很好的效果。
（二）制作了长春市人大常委会立法工作专题片。结合改革开放40周年，深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，积极宣传习近平全面依法治国新理念新思想新战略和我市法治建设辉煌成就，全面展示了长春市人大常委会30多年来在立法工作中所取得的成果，凸显了地方立法在我市经济社会发展中的推动和保障作用。
（三）召开法规实施的新闻发布会。对一些事关全市经济社会发展大局、人民群众普遍关注的重要法规，如供热管理条例、城市管理条例、水源地保护条例、学前教育条例、养犬条例、房屋征收条例实施前，在要求执法部门做好实施前准备工作的同时，通过常委会新闻发布会的形式，第一时间对法规作出说明和解读，增强法规的社会知晓度，为其有效实施营造良好的社会氛围。
六、加强立法队伍能力建设，打造立法“硬核”力量
立法工作是一项政治性、专业性很强的工作。为了适应新形势下对地方立法工作的新要求，我们在加强队伍建设和能力建设方面也进行了积极的探索，引导立法干部正确处理好讲政治和讲法理的关系，既要旗帜鲜明讲政治，同时也要讲法理。采取集体学习、集体讨论等方式，达到互帮互学、达成共识、共同提高的目的。
一是充分利用支部党员学习这一契机，有重点地组织政治理论学习，集中学习党的十八大和党的十九大以来各个时期依法治国方针政策，认真学习贯彻中央人大工作会议精神、全国地方立法座谈会精神、省委人大工作会议精神等，通过中心发言、集体讨论等形式，努力使立法干部政策理论水平站位要高，跟上党和国家方针政策的要求。
二是有计划地开展小教员、小讲堂活动，达到岗位练兵的目的。即年度立法计划正式项目完成后，项目负责人都要讲解立法全过程中遇到的难点问题和立法过程的体会及感受；同时还针对立法工作中适用国家某个法律法规，诸如立法技术、许可法、处罚法、强制法等，开展专题学习体会讲座。同时，建立了工作机构审议法规草案制度，每部法规草案提交法制委员会会议审议前，都要提前印发给工作机构的每一位工作人员，通过调动大家集体的智慧为法规草案把关，提出意见和建议。这样使部门每一位立法干部通过多种形式参与到人大及其常委会每一个立法项目的工作过程，既培养每一位干部在立法实践过程中善于深入思考问题的工匠精神和敬业精神，也培养每一位干部立法工作能力和团结协作集体主义精神。通过队伍建设，力争将干部队伍培养为具有扎实的法律理论功底、较强的文字综合能力、较高的立法职业素养、乐于奉献、勇于创新的复合型地方立法工作专业人才。
2022年工作安排
2022年是市十六届人大及其常委会的开局之年，立法工作的总体思路是：以习近平新时代中国特色社会主义法治思想为引领，始终坚持党对立法工作的全面领导，继续深入贯彻“立急需管用的法、立特色鲜明的法、立小而精的法”的立法理念，紧紧围绕中心、服务大局开展立法工作，探索建立立法工作中的全过程人民民主“长春模式”，加大规范性文件备案审查力度，不断强化立法队伍建设，深入推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治。
一、加强立法统筹谋划，做好立法规划计划编制工作
为保证我市今后五年立法工作依法、有序开展，将加强立法统筹谋划，编制好《长春市第十六届人大及其常委会五年立法规划》和《长春市人大常委会2023年立法计划》，提高下届市人大及其常委会各年度立法工作的计划性和立法工作质量。编制工作围绕落实省委“一主六双”高质量发展战略，围绕加快推进长春现代化都市圈建设、推进“六城联动”、打造“三强市、三中心”等重点任务，聚焦新能源、新汽车、新农业、新旅游、新电商“六新产业”发展和新基建、新环境、新生活、新消费“四新设施”建设等重点领域、新兴领域进行立法选项。在编制过程中，坚持开门立法，注重发挥代表作用，广泛征求公民和社会各界的意见，使规划、计划的立项更加符合我市实际，更能代表广大人民群众的利益。
二、认真组织2022年立法计划实施，保质保量完成立法工作
2022年立法计划的项目：
（一）提请审议的立法项目
1、制定《长春市旅游条例》
2、修订《长春市农作物秸秆露天禁烧和综合利用管理条例》
3、修订《长春市无规定动物疫病区建设管理条例》
4、修订《长春市机动车停车场管理条例》
5、修订《长春净月潭旅游经济开发区管理条例》
6、打包修改和废止部分地方性法规
（二）开展调研的立法项目
1、制定《长春市民族团结进步条例》
2、制定《长春市养老服务条例》
3、制定《长春市开发区条例》
4、修订《长春市城市公共汽电车客运管理条例》
5、修订《长春市城市客运出租汽车管理条例》
6、修订《长春市土地管理细则》
7、修订《长春市统计管理条例》
委员会将和相关专门委员会一起，按照立法计划的安排，强化与起草部门、政府法制部门等各有关方面的协调配合，扎实做好法规制定的相关工作，高标准、高质量完成全年各项立法任务。
三、探索建立全过程人民民主“长春模式”
民主立法是全过程人民民主的重要形式。新的一年我们将围绕探索建立全过程人民民主“长春模式”，不断创新方式、程序、机制将发展全过程人民民主贯彻到地方立法工作全过程、各方面，不断丰富扩展发展全过程人民民主的时代内涵。在编制五年立法规划、年度立法计划和法规草案征求意见时，要更加广泛听取各方面意见建议，调动人民群众参与立法工作的积极性。优化立法工作流程，进一步健全完善人大代表、专家学者和人民群众全过程参与法规立项、调研、起草、审议、协调、表决、实施等各环节的制度和工作机制。进一步提升基层立法联系点功能，从参与立法向监督执法、促进守法和宣传普法扩展。要注重完善立法“回头看”，重视人民群众对法规实施效果的评价意见。要围绕全过程人民民主主题，开展地方立法课题研究，形成高质量研究成果。讲好全过程人民民主长春人大故事。
四、做好立法“回头看”工作
徒法不足以自行，必须抓好执行，才能确保“立一件、成一件、行一件”。对于颁布实施一段时间后的地方性法规的实施情况,包括取得的成效、存在的问题，进行评价,使之更好的实施和完善，并从中总结经验，为开展相关立法提供借鉴和指导。2022年将听取《长春市养犬管理条例》《长春市学前教育条例》《长春市国有土地上房屋征收与补偿条例》《长春市城市房地产开发经营管理条例》实施情况报告。
五、做好规范性文件备案审查工作
规范性文件备案审查工作肩负着维护国家法制统一、保障宪法法律实施的光荣任务，意义深远、责任重大。面对新形势、新要求，我们将增强做好备案审查工作的使命感，敢于担当，恪尽职守，不断加强备案审查制度和能力建设，继续利用备案审查这一利器，消除红头文件中违背经济发展规律和损害人民利益的规定，在全面推进依法治市和促进经济社会又好又快发展中发挥更大作用。